理性認識中國社會大轉型過程中的“農(nóng)房改造”和“撤村并居”

——我的調(diào)查和分析

黃少安

一、我看到的農(nóng)房改造和撤村并居

近期一些媒體發(fā)表一些專家關于農(nóng)房改造和撤村并居的意見，提出了一些問題，引發(fā)了眾多議論和批評，好像有否定之勢。我不想與任何人爭論，只是把我所看到的事實和我的認識告訴大家。我和我的團隊從2006年開始對全國所有糧食主產(chǎn)區(qū)和部分非糧食主產(chǎn)區(qū)糧食種植的成本收益和種糧直補效應進行大樣本入戶調(diào)查，順便調(diào)查農(nóng)村的拆遷補償。從2008年開始，在“新農(nóng)村建設”的背景下專門實地考察農(nóng)房改造和撤村并居。從2011年開始，為了完成有關征地補償?shù)膰抑卮笳n題，專門調(diào)查各種征地補償和農(nóng)房改造。從2019年開始，又在“鄉(xiāng)村振興”大背景下實地調(diào)查農(nóng)房改造和撤村并居。

首先，幾個基本的、相關卻不等同的概念，同時也是現(xiàn)實中相關或相似、實際上不同的事實，有必要澄清?，F(xiàn)在一些專家和網(wǎng)民都把撤村并居、村改居、合村并居、合村并鎮(zhèn)、農(nóng)房改造、農(nóng)房拆遷等混同起來說事，其實是既有聯(lián)系、又有區(qū)別的。撤村并居或村改居、合村并居和合村并鎮(zhèn)，是農(nóng)村社會組織制度或組織形式的改變，有些大村本來人就多，又相對集中，把村委會改稱居委會，就是 “村改居”；如果幾個村合并成立一個居委會就是“合村并居”或“撤村并居”；“合村并鎮(zhèn)”就是把原來幾個村、甚至幾個鄉(xiāng)合并成一個“鎮(zhèn)”，從而改成“鎮(zhèn)委會”。一般情況下，已經(jīng)設市的地方，改成“居委會”，沒有設市的地方，只能改成“鎮(zhèn)委會”。居委會和鎮(zhèn)委會是我國城市和城鎮(zhèn)的社區(qū)劃分和管理體制，村改居和村改鎮(zhèn)，顯然是順應城市化、向往城市化、追求城鄉(xiāng)一體化的社會組織轉型。

上述社區(qū)組織形式的改變，有些同時包含了“農(nóng)房改造”和農(nóng)民的集中居住，有了農(nóng)村物理面貌的改變，有些并沒有相應的物理面貌的改變，只是村委會改成了居委會而已。例如，南方多數(shù)地區(qū)改成居委會或鎮(zhèn)委會后，農(nóng)民的房子沒有改造和變動。北方地區(qū)同時包括“農(nóng)房改造”的比例高一些，也有不動房子的“村改居”，山東也有這種情況?！稗r(nóng)房改造”有不同原因，而且不一定都有“村改居”或“村改鎮(zhèn)”。為了整理宅基地、提高農(nóng)民居住集中度、改變和改善農(nóng)民居住質(zhì)量的“農(nóng)房改造”是有的，而且近年來比例比較高，農(nóng)房改造以后社區(qū)組織形式有變的、也有不變的，不管變不變，農(nóng)民還是農(nóng)村戶籍。也有農(nóng)房改造不是為了宅基地整理和集中居住和提高居住質(zhì)量，而是因為工程移民、城市擴張移民、產(chǎn)業(yè)園區(qū)移民等，實際上就是農(nóng)房拆遷和補償安置問題，當然，這種情況客觀上也可能整理了宅基地和節(jié)約了土地、提高了居住集中度和居住質(zhì)量。

我們討論問題、發(fā)表看法時，很有必要把上述情況分開，否則，容易誤判和誤導。有農(nóng)房改造的撤村并居（改居）或并鎮(zhèn)，主要有以下幾類：

第一類是城市擴張型農(nóng)房改造和撤村并居，可謂是直接城市化導致的。中國處于快速城市化時期，這一類情況是很多的。原來城市周邊村莊的耕地和農(nóng)民的宅基地及其房產(chǎn)被政府征用，或者一些村莊被新城區(qū)包圍起來（城中村），一段時間后也被納入城市建設或改造規(guī)劃。這種情況下，農(nóng)房會被改造，政府會按城市規(guī)劃建造新房子安置村民，耕地、荒地、宅基地及其房產(chǎn)，政府都會按較高標準補償村民，村民會被轉化成城市居民，村委會會被改為居委會。農(nóng)民總體上是非常期望這種拆遷補償?shù)?，因為有多重好處（住新房、比較高甚至非常高的補償款和城市戶籍以及由此帶來的城市公共服務），但是，過程中也會有矛盾，農(nóng)民總希望補得多一點，而且會橫向和縱向攀比，個別釘子戶要天價、不配合。一方面總有一些矛盾或不滿（不是因為自己吃虧，而是覺得別人的好處更多），另一方面強烈盼望政府拆遷改造。這種情況，基本上100%“村改居”。

第二類是產(chǎn)業(yè)園區(qū)（也包括校園等）或單獨的投資商占地、占村導致的農(nóng)房改造和村改居或改鎮(zhèn)，可謂是直接的工業(yè)化導致的。一般由政府出面征地建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)或大學園區(qū)等，占地、占村、占農(nóng)房，需要拆遷、安置、補償，往往也會撤村或合村改居。這一類情況，農(nóng)民的態(tài)度及其收益情況幾乎與第一類相同。也有不由政府征地（但是要經(jīng)過國土資源管理部門）補償，一些投資商、尤其是一些大型國有企業(yè)直接與村民發(fā)生關系，這類情況與政府征地、拆遷、補償以及村民的態(tài)度差不多，可能投資商的補償標準更高，往往還有安置部分村民在企業(yè)就業(yè)的補償方式。其實這一類多數(shù)還是出現(xiàn)在城市周圍的，農(nóng)房改造后的“村改居”比例也是比較高的。

第三類是工程（水利工程、高鐵高速公路、機場等各種基礎設施建設）移民導致的農(nóng)房改造和村改居或改鎮(zhèn)。幾乎都是政府出面征地、拆遷、安置和補償。如果發(fā)生在城市周圍地區(qū)，“村改居”的比列比較高，發(fā)生在偏遠地區(qū)，可能有與別的村合并的情況，一般不改村的組織形式，還是村委會，如果規(guī)模很大，也有多村合并直接統(tǒng)一建設小鎮(zhèn)，從而“村改鎮(zhèn)”。這類情況下，村民的收益情況和態(tài)度基本與第一、二類一致。

現(xiàn)實中，上述三類農(nóng)房改造和拆遷補償過程中，都難免 有個別環(huán)節(jié)、個別人有意見，甚至鬧出事情，媒體也有報道。有些是由于工作沒有做細造成的，有些是由于個別農(nóng)民不理解或故意鬧出一些動靜，例如，山東某個村，農(nóng)房改造過程中，有個村的村民鬧的原因是不按照庫區(qū)移民標準補償拆遷的房子，而離其很近的一些是按照庫區(qū)移民標準補償?shù)?。實際情況是：庫區(qū)是有離水庫多少米為標準的，標準之內(nèi)是庫區(qū)補償標準，之外就不能執(zhí)行庫區(qū)移民補償標準，離得很近也不行，就像高考劃線一樣?；鶎痈刹渴菆猿衷瓌t和標準，村民不愿意，于是與基層干部鬧起來，村民先動手，干部也年輕氣盛還手了。村干部還手當然不對，但是，村民是沒有道理的，而且只是極個別事件，不值得媒體渲染，更不能拿來當做討論農(nóng)房改造和撤村并居是否應該、合理的依據(jù)。

第四類是專門針對農(nóng)村宅基地占用土地（尤其是耕地）多、人口減少、村莊衰落、農(nóng)房質(zhì)量差從而生活質(zhì)量低、基礎設施難以有效建造、組織松散等多種因素，進行農(nóng)房改造、農(nóng)民集中居住、撤村或合村并居。這一類情況又大體分為兩個階段或兩個高潮，兩個階段目標一致，但是實施條件和具體操作有所不同，成效和問題及其原因也有所不同。

第一階段, 2005年10月，中共十六屆五中全會提出建設社會主義新農(nóng)村，開始實施“新農(nóng)村建設”的戰(zhàn)略，提出了農(nóng)村“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的具體要求。全國很多地區(qū)在此背景下，從2007年左右開始進行農(nóng)房改造、撤村并居，以便加速城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村容整潔和節(jié)約宅基地。這一階段呈現(xiàn)出以下特征：

第一，總體而言，北方地區(qū)更積極、更快，既有農(nóng)房改造、又有撤村（或合村）并居（或并鎮(zhèn)）。在北方地區(qū)，又是經(jīng)濟相對落后地區(qū)啟動比較早，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)不一定先行，但是做得相對比較好。南方地區(qū)有撤村并居或并鎮(zhèn)，不一定或比較少有農(nóng)房改造。之所以如此，是因為：總體而言，南方、尤其是廣大丘陵地區(qū)和山區(qū)農(nóng)民的房子改革開放以來改造比較早、建得比較好、一般占用耕地少。而北方地區(qū)多數(shù)農(nóng)民房子的低矮、平房多、房子質(zhì)量低、占用耕地多；落后地區(qū)更積極地想抓住機遇改變落后面貌。其實對于農(nóng)民而言，是否村改居或村改鎮(zhèn)，短期影響不大或不太關心，關鍵是是否農(nóng)房改造和如何改造。

第二，農(nóng)房改造和拆遷，基本上是“先建后遷和后拆”，即政府先規(guī)劃選址、組織資金、按照現(xiàn)代城市標準集中建好新房子，然后讓農(nóng)民遷入新房。政府組織資金的方式是多元的。方式之一：基層政府財政和集體經(jīng)濟實力雄厚的，政府和集體先墊資建造，拿到國家財政補貼或出賣建設用地指標后再部分或全部沖抵原來的墊資；方式之二：政府引入房地產(chǎn)開發(fā)商，規(guī)劃好地址，把節(jié)約出來的宅基地面積的一部分給開發(fā)商做商業(yè)性開發(fā)，開發(fā)商即必須按照政府要求無條件建造好農(nóng)民的安置房，農(nóng)民可以直接入住。這種方式在大中小城市周圍比較容易實施；方式之三：與方式二類似，不是引入房地產(chǎn)開發(fā)商，而是與其它招商引資和產(chǎn)業(yè)園建設結合起來，由企業(yè)投資者把農(nóng)民的房子建好，農(nóng)民直接入住。這種方式在大中小城市和政府已經(jīng)規(guī)劃為開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園及其周圍地區(qū)，比較容易實施；方式之四：地方政府組織、引導和動員，地方財政和集體組織主要資金，農(nóng)民自己也出少量的資金，共同建造新房，建好后搬遷。

第三，新房的分配標準：絕大多數(shù)地方都是按人頭分配新房，每人40-60平方米為普遍標準。原來的宅基地一般不補償，因為分配了新房子也含有宅基地使用權，原來住房面積超過新分配面積的部分，按照建造成本價或重新估價進行現(xiàn)金補償。一些地方為了鼓勵村民及時搬遷，還規(guī)定特定時間內(nèi)搬遷的，給予一定獎勵。

第四，國家財政對于農(nóng)房改造節(jié)約出來的土地，復墾為耕地的，給予一定的補貼，一般是每畝25萬元左右，不復墾為耕地的，可以作為建設用地，本地區(qū)使用或異地流轉都可以，但是，必須堅持占補平衡原則。

這一階段的農(nóng)房改造存在的主要問題：一是開始階段少數(shù)地區(qū)的基層干部經(jīng)驗不足，沒有考慮到農(nóng)民搬遷以后的生活習慣（例如家庭傳統(tǒng)的、習慣性的極小規(guī)模的種植和養(yǎng)殖）和生產(chǎn)習慣（原來門口或出門幾分鐘就是耕地，很習慣、很方便），后來的過程中還是盡量照顧了這種習慣，例如，不遠處專門蓋一排平房，每戶一間用于養(yǎng)雞等。我們幾年后回訪，其實，一段時間后，上樓的農(nóng)民也不再養(yǎng)殖了，養(yǎng)殖也規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化了，種地稍遠一點也習慣了，甚至許多農(nóng)民的土地都流轉出去了，自己不再小規(guī)模種植了；二是一些農(nóng)民上樓以后短期內(nèi)生活不習慣，尤其是老人，其實很快也就習慣了，畢竟是比原來過得好了；三是一些農(nóng)民短期內(nèi)生活成本提高、同時生活用品的自給率還下降，但是，由于本地一定程度的城市化和國家總體城市化和工業(yè)化加速，除開老人，基本上都外出從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，收入水平和生活水平是不斷提高的。當然，也有個別釘子戶，無論如何做工作，就是堅持自己的不合理或不太合理的要求，不達要求堅決不搬遷，遇到這種情況，最后政府只能是“不強制拆遷、不分配給他新房子、讓其原地住著”。例如，我們實地考察就有這樣一個例子：老兩口在村里住著一個院子，主房加其它廁所等，總共400多平米，按照新房分配標準，給兩個人120平米的新住房，其它差額，按標準補償現(xiàn)金，老兩口堅決不同意，堅持要400多平米。我們問他，為什么要那么多房子？新住房是政府掏錢蓋的，按人均分是公平合理的，你的舊房子補給你們現(xiàn)金也是基本合理的。他們的回答是：我不管合理不合理，我要幾套房子，我兒子兒媳、女兒女婿等回來都得有一套房子住。最后，這一戶還住在原來的地方，其它村民都拆遷、搬家了。當然，這只是極個別現(xiàn)象。

第二階段的既有農(nóng)房改造又有撤村并居的高潮，是中共十九大提出和實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”以后。不是說兩個階段之間有停頓或明顯的界線，其實多年來一直都在進行，只是“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”以來，明顯出現(xiàn)了又一個高潮。這是很自然的事情，因為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在新農(nóng)村戰(zhàn)略基礎上的延續(xù)，很多要求和任務是相同或相近和一貫的。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕，農(nóng)房改造、集中居住，是與農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎設施有效建設（例如“三通”“五通”、廁所改造、污水處理等）、從而與宜居相聯(lián)系的，撤村并居是與治理現(xiàn)代化相聯(lián)系的?？梢哉f，農(nóng)房改造、撤村并居確實是在落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

這一階段的農(nóng)房改造，與第一個階段比較，具體操作上最重要的特征或變化：一是先拆后建；二是讓農(nóng)民先支付少量選房押金、實際上也可以作為建房資金的情況明顯增加。

與上一次比較，農(nóng)民不愿意或工作難做的比例確實提高了，除開上述兩個特征或原因外，還有兩個原因：第一，多年的新農(nóng)村建設，其實政府和農(nóng)民自己都對住房有較大的投資，相比較原來拆遷改造的房子，無論是農(nóng)民房子及其內(nèi)部家當，還是村里的公共區(qū)域（道路等基礎設施），都有了較大改進，雖然在城里人看來依然比較差，但是，在農(nóng)民自己看來已經(jīng)好了不少，又要拆掉、搬遷，還要自己花點錢，覺得不合算、沒有必要。也就是說農(nóng)房改造的現(xiàn)實起點不一樣了，原來拆的多數(shù)是很差的房子，現(xiàn)在拆的是相對好一些的房子；第二，多年過去了，農(nóng)村人口結構已經(jīng)發(fā)生重大改變，年輕人幾乎都出去了，不再是離土不離鄉(xiāng)，而是離土又離鄉(xiāng)，住在村里的多數(shù)是老人。他們相對更不愿意搬遷。也就是，現(xiàn)在的農(nóng)房改造，群眾基礎不一樣了。這些其實該是值得政府和基層干部注意。

還有一些地區(qū)，工作思路有些問題，算是政府給自己找上一些麻煩。例如，某省會城市周邊一個縣，不知道誰的建議或主意，制定的方案是：新房有不同戶型，農(nóng)民的新房面積按戶頭（不是按人頭）分配，還考慮到幾世同堂、人口多少分配不同戶型，同時給每戶宅基地補償現(xiàn)金。其實，絕大多數(shù)農(nóng)戶拿到宅基地補償款再去支付新房的購房款，能夠不加錢就拿到新房。少數(shù)戶型大的需要再補點錢。這一做法看起來考慮的還很細致，實際上幾點不明智：第一，新建房的面積，必須按人頭平均分配，一般情況下，全國在人均35-50平米之間，也是合理的。這是基本人權或村民資格權，應該是平等的。否則，就會有人覺得不公平，一些老人覺得自己是無房戶，是寄住在兒女家里，沒有尊嚴；第二，宅基地本來就是集體所有、歸農(nóng)戶按標準使用的，讓農(nóng)戶直接用它換取新房及其土地使權，既合理又很好操作。可是，政府用現(xiàn)金補償宅基地，等于認可宅基地歸農(nóng)民所有，而且沒法處理好違規(guī)多占宅基地的農(nóng)戶的補償問題。農(nóng)民又用政府補的錢去購買新房，讓農(nóng)民感覺是自己掏錢買新房，特別是要加錢的農(nóng)戶。其實很簡單，政府即使先拆后建，補償農(nóng)民一些短期內(nèi)租房租金，節(jié)約出來的土地全部復墾為耕地（不作為建設用地），拿著國家的財政補貼，也足夠把安置房全部蓋好（農(nóng)民村莊總的占地要比各家宅基地加總用地高出很大一部分，因為還有村的各種公共用地，一個200戶左右的村莊可能占地150畝，安置新房用地幾畝即可，越是合村并居、集中建新區(qū)，越能節(jié)約建設用地，其實基層政府能夠拿到的財政補貼是可觀的，建造新房基本沒有問題），按人均分配免費入住。宅基地不要補償、尤其不要補現(xiàn)金，換房子即可，而且原來違章違法多占宅基地的農(nóng)戶也占不著便宜。原來一些農(nóng)戶舊房面積超出分配的新房的面積，按照成本價或基本合理的估價補貼現(xiàn)金，違規(guī)多建的不補償。這是全國第一階段就常規(guī)化、也行得通的操作。唯一的困難就是農(nóng)民短期內(nèi)要借住或租住，做做工作，這一困難還是可以克服的。因為現(xiàn)在農(nóng)村空房多，租住不難，租金也不會很高。

再回到前面提到的，為什么這一次多數(shù)是先拆后建？因為：第一，中國經(jīng)濟近幾年不是很景氣，導致：一方面，地方財政遠遠沒有第一階段那么富裕，不像第一階段那樣，地方財政可以先墊資建房、讓農(nóng)民搬遷，然后再復墾原來宅基地為耕地、獲得國家財政補貼，或者作為建設用地自用或賣掉；另一方面，引入房地產(chǎn)開發(fā)商和其它開發(fā)商出資的機會也少了很多?？傊?，地方政府自己沒有錢，找別人出錢不容易。第二，先拆后建能夠有效籌措建房資金、加快項目推進速度。這一階段農(nóng)房改造和新社區(qū)建設的資金來源主要就是用節(jié)約出來的宅基地變現(xiàn)，主要通過兩個途徑：或者復墾為耕地，國家財政給予每畝20-40萬元的補貼，或者在占補平衡原則下，把節(jié)約出來的建設用地指標有償轉讓（本地和異地都可以）。所以先拆除農(nóng)村房屋進行復墾，能夠加快建設資金的籌措，從而降低安置區(qū)建設的融資成本和加快速度，避免因為資金不到位導致項目建設拖延或擱淺（現(xiàn)實中還是有開工后由于資金不到位而拖延的）。第三，地方政府及其官員也是吸取經(jīng)驗教訓。以往出現(xiàn)過“政府把工作做通了，新房子建起來，農(nóng)民因為各種原因（包括提高要求）又出現(xiàn)反復、不肯搬遷”的現(xiàn)象，讓基層政府很被動，一方面造成建成的樓房閑置，資源浪費；另一方面，廢棄或半廢棄的宅基地無法復墾或轉化為建設用地，為政府帶來財政困難甚至是財政危機。應該說，先拆后建，有一個時間差，雖然期間政府給予農(nóng)民租房補貼金，一般是足夠支付租金而有余的，但是，畢竟給搬遷群眾帶來短期的生活不便：例如，老弱病殘等家庭租房有困難，農(nóng)機、農(nóng)具、生活雜物等非常多，外出租住并不方便。這些問題需要妥善解決。

為什么讓農(nóng)民先支付少量選房押金？這是一個讓農(nóng)民不樂意或質(zhì)疑的點。基層政府為什么這樣做？第一，為了確認項目是否能夠啟動。因為政府一般都有規(guī)定，農(nóng)房改造群眾同意率達到一定指標（例如95%或90%），押金比例繳納也要達到一定比列（例如80%或75%），才能立項開工，因此，農(nóng)民交了選房押金就等于同意和確認了。押金數(shù)量各地不同，有幾千元的，也有1萬或2萬的；第二，農(nóng)民支付押金時，同時選擇樓房戶型、數(shù)量，有利于更加合理地規(guī)劃建設新房子數(shù)量、結構和整個社區(qū)。這些理由應該是成立，實際上這些押金也可以作為建房資金，算是農(nóng)民墊資，其實也體現(xiàn)了政府資金困難，不過也未嘗不可或無可厚非，特別困難的農(nóng)戶，政府也是允許免交押金的。

二、如何看待近期對農(nóng)房改造、撤村并居的評論或判斷

一些專家和媒體對近期的農(nóng)房改造和撤村并居、特別是山東的情況發(fā)表了一些意見和評論，歸納起來有以下幾種帶有批評或否定的觀點：

1、政府獲取建設用地論。這是一種看到了事實的判斷，政府是有這一目的。我們要綜合考察中國現(xiàn)在的情況。一方面，農(nóng)村宅基地嚴重浪費。全國現(xiàn)在絕大部分農(nóng)村的戶籍人口與實際常住人口相差甚遠，常住人口只有戶籍人口的三分之一，而且多數(shù)是老人，少數(shù)是中年婦女，學齡孩子多數(shù)已經(jīng)隨父母外出、在城里上學，多數(shù)地區(qū)的學齡孩子還在本地農(nóng)村讀書的已經(jīng)低于50%，多數(shù)村莊房屋空置或利用率很低（1-2個老人住著一個大院），人員稀少，日趨凋敝，可是村莊卻占用大量優(yōu)質(zhì)耕地。例如，2020年7月初我去一個戶籍人口579人的村實地考察，訪問了眾多農(nóng)戶，只見一個男青年，還是大三學生回家休假，2個中年男性，幾個中婦女，其他全部是老人。該村有179戶，217處宅子，完全空閑的的宅子73處（在農(nóng)村比例不算高的），宅基地占用152.42畝；另一方面，還得不斷從事經(jīng)濟建設，需要建設用地，而國家為了保護耕地，嚴控建設用地指標，許多地區(qū)的建設用指標嚴重短缺，例如，山東作為經(jīng)濟大省，現(xiàn)在幾乎沒有建設用地指標了。在堅持占補平衡原則下，通過農(nóng)房改造和村莊整理、節(jié)約出耕地和建設用地來，用于更高效的領域，是符合經(jīng)濟學最基本原理的，也是符合中國國情的，是否應該肯定或至少不應該被否定？

2、為了財政收入論。這種觀點其實與第一種是高度相關的，有些直接說是“賣地論”。可以說政府有籌措財政收入的目的?？墒钦疄槭裁茨兀壳懊嬉呀?jīng)揭示了，近幾年經(jīng)濟不景氣，財政困難，這是事實，不必回避，可是事情還得做，美麗鄉(xiāng)村要建，新房子要蓋，沒有錢，想通過先整理出建設用地指標或復墾耕地，賣掉換錢或獲得國家財政補貼，再拿這些錢為農(nóng)民蓋新房。這是基本事實和判斷。如果節(jié)約出來的宅基地全部復墾為耕地，國家財政的補貼款基本上可以建設和安置好村民新區(qū)。如果一部分作為建設用地可以有償出讓，基層政府是可以多獲得一些收入（國家財政補貼復墾是每畝20-40萬元，而建設用地出讓價格大概45-70萬元每畝），現(xiàn)在的實際情況是，建設用地一方面短缺，一方面還不好賣，給本地政府用作公共基建用地，本地政府多數(shù)還是沒錢，只能直接無償使用。所以，為了財政收入論，如果說為了籌措農(nóng)房改造、撤村并居的資金，是應該被認可的，如果說基層政府為了除此以外的收入目的，至少在多數(shù)地區(qū)是沒有客觀條件實現(xiàn)的，即使一些地方能夠部分實現(xiàn)，也不是壞事，因為現(xiàn)在基層政府太缺錢了，需要做的正事真的很多，鄉(xiāng)村振興基本上都是靠政府花錢的事。

3、農(nóng)民吃虧論。不管是第一階段的還是第二階段的農(nóng)房改造，基本上是政府出錢或政府出面引入資金，幫助農(nóng)民蓋新的、好的房子，農(nóng)民怎么會吃虧呢？擔心吃虧和是否吃虧是兩回事。我們的實地考察發(fā)現(xiàn)，第二階段的農(nóng)房改造，因為先拆后建，確實有農(nóng)民擔心吃虧。先拆舊房和臨時租住會借住，還要農(nóng)民先支付少量選房押金，本來是為了未來更好的生活或更大的好處，可是農(nóng)民擔心未來好處能否實現(xiàn)。這是在自然不過的事情，多得不如現(xiàn)得的道理。不過，已經(jīng)做好的，其實農(nóng)民的生活質(zhì)量都比原來大幅度提高，沒有吃虧的。有些原來因為各種原因多占宅基地、多蓋房子的農(nóng)戶，可能覺得自己吃虧，實際上他們也沒有吃虧，只是不像原來占那么大的便宜。

4、基層干部蠻干、強拆論，甚至破壞古村落及其文化論。中國那么大，不能保證個別地方、個別干部有些急躁、具體工作方式上出問題，但是，有兩個“不要低估”：一是不要低估農(nóng)民的理性和力量，不要簡單地認為“農(nóng)民是弱勢群體”就什么都不能作為。農(nóng)民、至少部分農(nóng)民也是懂法懂政策的，也懂政府很害怕群體事件和上訪。農(nóng)民也是善于利用機會使得自己利益最大化的，尤其是與政府打交道，既對地方政府及其官員有一定的提防，又希望和努力從政府多得一點。還有，農(nóng)民認為，既然我是農(nóng)民，只要不是太出格，鬧一鬧也不怕什么；二是不要低估廣大基層干部的素質(zhì)，絕大多數(shù)基層干部是想為百姓做點好事的，絕大多數(shù)情況下面對農(nóng)民也是盡力宣傳引導的，遇到特別難纏、自己特別委屈的情況，也許個別人會有不合適言行?；鶎痈刹坑惺裁磸姶髣恿θッ罢物L險、強行拆遷，尤其是最近幾年。我們實地考察很多地方，幾乎沒有見到把有文化價值的古村落給拆掉的。說句實在話，這些干部們在沒有文化旅游資源的情況下，都想造一個景點，包裝一下，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，怎么想著去破壞既有的有文化旅游價值的村落？當然，中國那么大，不能保證某個地方真有極個別糊涂小官干過這種傻事，但是不能依此做出對基層干部在農(nóng)房改造過程中的判斷。

5、基層干部謀利掄和腐敗論。這種言論幾乎是猜想或擔心，有無腐敗或謀私利的可能性？理論上是有的，實際上也確實有少數(shù)人謀私利，嚴加監(jiān)管、有就查處，這是必須的和應該的。但是不能拿擔心和猜想去判斷農(nóng)房改造和撤村并居及其與之相關的基層干部。我實地考察比較多，在農(nóng)房改造這一事項中，沒有發(fā)現(xiàn)基層干部有明顯的謀取私利的機會，當然，我不是紀檢干部，也不懂行。基層干部有沒有個人動力呢？有的，他們主要是想在農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興方面做出政績來，不少基層干部都希望我們把他們做的、他們看來的好事宣傳一下，獲得肯定。也有不少基層干部不是為了獲得表揚和升遷，而是為了完成上級任務指標，避免問責。當我們把廣大基層干部當做普通人、當做干部隊伍中期待被肯定、提拔的一員時，尤其置于經(jīng)濟學的原理中分析時，是正常的和應該被理解的。他們不可能什么都不圖，如果是那樣就很奇怪、不可理解了。其實需要換位思考。

6、農(nóng)民被逼上樓、生產(chǎn)生活不習慣論。前面已經(jīng)說了，不排除個別地方、個別干部工作方式粗糙，但是，絕大多數(shù)地方、絕大數(shù)農(nóng)民是在基層干部的宣傳、引導下同意拆遷的，不排除有少部分可能有些擔心、不完全想通但是隨大流同意的，也有極個別就是堅決不搬的。生產(chǎn)不習慣主要是前面提到的農(nóng)具不方便放置、家庭養(yǎng)殖不方便、種地遠了一點。其實基層政府很快注意到這些并且尊重農(nóng)民習慣，也有解決的具體措施（即使這些措施和設施很快被農(nóng)民廢棄，前面提到了）。至于住樓房不習慣，主要是老人，只是短暫的，很快就習慣了。大家不妨想一想，我們搞現(xiàn)代化，不就是農(nóng)民不斷市民化、農(nóng)業(yè)不斷產(chǎn)業(yè)化、讓越來越多的農(nóng)民不種地、讓越來越少的農(nóng)民多種地嗎？習慣是可以變的，移風易俗也是常態(tài)化的事情。

7、村莊唯美、留住鄉(xiāng)愁論。既然是鄉(xiāng)愁，是一種情愫，就是用來懷念的。再說，現(xiàn)在的被改造的農(nóng)房絕大多數(shù)沒有一些人士所想象的炊煙和田園風光，院子里比較臟，廁所等不方便，味道不少，也不燒柴火從而沒有炊煙，蚊蟲很多。生活很不方便，年輕人都不愿意住了。引導、幫助農(nóng)民改造、從而過更好的生活是主流。如果一些人士覺得現(xiàn)在的村落和農(nóng)民生活很美好、很愜意，可以與農(nóng)民換一換，您去農(nóng)民家常居，就知道沒有那么美。在攝影師的鏡頭里，沙漠是美的，攝影師愿意天天住在沙漠里嗎？

三、對撤村并居和農(nóng)房改造的總體判斷和建議

首先，要把農(nóng)房改造和撤村并居置于中國社會大轉型的宏大背景下考察、分析和判斷。要確認中國的經(jīng)濟、文化、政治、社會組織和治理、人們價值觀和行為特征等，都處于大轉型之中，而這一大轉型的核心就是工業(yè)化、城市化和市場化，可以說，其它的轉型或變化都與此相關或由此引起。工業(yè)化和城市化作為現(xiàn)代化的兩個輪子，大大提升中國的物質(zhì)生活水平、改變城鄉(xiāng)物理面貌、改變各種產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)和組織形式、改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式。市場化除開作為工業(yè)化和城市化的制度基礎外，也改變?nèi)藗兊膬r值觀、強化人們的自利意識、改變?nèi)巳旱慕M織方式、改變或重構人與人之間的利益關系和交往方式，等等。社會各個方面、各個層次，都會深刻發(fā)生變化，中國的這種變化正在進行中。農(nóng)房改造和撤村并居就是社會大轉型在農(nóng)村的、直觀的綜合體現(xiàn)。隨著工業(yè)化和城市化的加速和深入，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口減少而變成市民（涌入既有城市或就地就近城市化）、村落凋敝、農(nóng)村社會重組，是必然的大趨勢，也是社會進步的體現(xiàn)，政府、包括政府的基層官員推動這一過程，總體上是順應歷史潮流、推動社會進步。在如此廣泛而深刻的大轉型中，出現(xiàn)一些問題，包括基層干部工作細節(jié)上的不周全甚至失誤以及農(nóng)民的不適應、莫名的擔心等，實在是太正常的事情。但是，不能因此否定大趨勢、大潮流，不能否定主流的進步性質(zhì)，不能因噎而非食。

其次，在認識社會大轉型的大背景前提下，對農(nóng)房改造和撤村并居的認識和判斷，應該認識和處理好幾個重要的關系：一是正確認識農(nóng)村進步的自然演化和外力推動的關系。農(nóng)村和農(nóng)民，從長期看，也會自我演化和進步，這是沒有疑問，但是，這種進步太慢，可以說，假如沒有外力推動，廣大農(nóng)民的素質(zhì)、生活質(zhì)量、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式進步，再過幾十年，也不會有太大提升。對于農(nóng)民和農(nóng)村而言，技術的引入和政府的推動都是外力，在中國，政府的推動和引導是很重要的。不能說政府的推動就絕對都是辦好事或者把好事辦好，但是，其正能量、好作用，遠遠大于其可能的犯錯；二是多數(shù)與少數(shù)的關系。包括多數(shù)地區(qū)、多數(shù)人與少數(shù)地區(qū)少數(shù)人的關系。無論是第一階段還是第二階段的農(nóng)房改造和撤村并居，就已經(jīng)完成了改造而言，幾乎所有農(nóng)民都是受益的，都是滿意或基本滿意的，實際上是分享了國家工業(yè)化和城市化的成果。經(jīng)濟學尤其強調(diào)大數(shù)定律和服從統(tǒng)計分析；三是農(nóng)民的長期利益、根本利益與短期困難或不適的關系。在改造和轉型的過程中，尤其在初期，農(nóng)民不適應、甚至有一些困難，可能難免，政府一方面要盡力解決和引導，另一方面，也要引導農(nóng)民適應現(xiàn)代化的生產(chǎn)生活方式，而不是往相反的方向去渲染，煽動和鼓勵農(nóng)民停留在原地、不進步，不愿意為未來更好的生活付出任何短期的代價；四是客觀認識農(nóng)民及其與政府的關系。首先，農(nóng)民不是有些人士想象那樣，任由基層干部怎么樣，他們也是有理性、有力量的，一些公共事務決策和與自己不相關的事情，農(nóng)民可能不太關心基層干部怎么做，但是，直接涉及他們的物質(zhì)利益時，像農(nóng)房改造、拆遷補償這類問題時，農(nóng)民的維權意識和維權能量還是很大的，不要臆想基層干部真的可以為所欲為、強行作為，不要用極端個案去判斷總體。還有一點要認識到，由于各種原因，農(nóng)民對政府、尤其是基層政府，一方面信任度不高，即使為其做好事也很難得到其全部信任，總是有人懷疑政府、擔心自己利益受損（其實最后發(fā)現(xiàn)不是受損而是受益，所以，農(nóng)民擔心受損和實際上是否受損，也是一個需要判斷的關系），另一方面，有事找政府，不管是否是政府造成、該不該歸政府管，都找政府討說法、鬧一鬧、甚至搞出一些動靜來。其實基層政府及其官員是有些尷尬的；五是對基層政府及其干部，要處理好約束與激勵（包括適度容錯）的關系?；鶎诱捌涓刹棵刻熘苯用鎸V大農(nóng)民和許多具體的、棘手的事情，政府的許多決策靠他們?nèi)?zhí)行，轉型中的、中等收入階段的中國，矛盾又多發(fā)，得罪人的事情也得去做，既要說好話，有時還不得不說丑話、做得罪人的事，所以，農(nóng)民對他們的印象容易不好，更何況工作中不可能不出錯，他們當中也確實有少數(shù)不合格的。但是，上級領導和社會各界對這一群體，既要加強監(jiān)督，也要給予應有的信任、鼓勵和容錯。具體到農(nóng)房改造，難免不周到，或者農(nóng)民的不理解，但是不能否認他們的工作主流和成就。不是他們，中國農(nóng)村不會進步這么快。沒有了他們的工作積極性，中央的許多政策和決策不可能實施。

最后，社會各界人士、包括學者（包括我自己）和各類媒體，都應該有意識地注意一些方面，包含幾層意思：一是搞好調(diào)查研究，尤其是實地、多維度、多途徑考察。不管是學者、記者及其媒體，沒有足夠多的、深入的調(diào)查分析，發(fā)表的意見和新聞是難以保證全面和準確的。發(fā)出來以后可能誤導社會各界、人民群眾和政府決策。前一段時間那么多人士發(fā)表了不少有關山東的農(nóng)房改造和撤村并居的意見，我不知道他們到底來過山東沒有、來過多少次、多少次實地考察過山東多少地區(qū)多少農(nóng)戶多少基層干部、不同時間段的農(nóng)房改造，到底掌握了多少一手情況。即使做調(diào)查、包括問卷調(diào)查，不同態(tài)度、不同方式得到的信息的真實度也不同；二是說什么、怎么說的倫理問題。即使經(jīng)過全面、深入的調(diào)查和嚴格的理論分析，發(fā)現(xiàn)的是事實，也應該考慮說不說、怎么說、在什么場合、用什么方式說。說出的事實產(chǎn)生什么樣的客觀結果，還是需要考慮的。我們的目的是要解決問題或不使問題惡化，關鍵是避免更大的損失或問題或錯誤。應該提倡言論自由和科學探索無禁區(qū)，但是言論自由還是有倫理（這里不是說法律）的，科學探索的自由不是針對公眾（而是限于科學家團體之間的自由發(fā)言和交流）。就農(nóng)房改造而言，本來多數(shù)地區(qū)多數(shù)人是同意或者可以同意的，只是部分民眾擔心利益受損，做做工作就能理解和同意，少數(shù)地區(qū)的基層干部在一些工作環(huán)節(jié)上有一些不周到甚至錯誤，完善或改正就可以繼續(xù)實施，結果，一些媒體發(fā)表了一些意見，加上一些不管情況如何、胡亂發(fā)表言論的網(wǎng)民起哄，于是把少數(shù)有意見（也許有理也許無理）或有誤解、有擔心的農(nóng)民情緒調(diào)動起來，有些往中央告狀，有些與基層政府對抗，引起了中央的注意，基本上叫停了進行中的農(nóng)房改造，說是“群眾同意就做，不同意就不做”，什么叫“同意”？怎樣才算是“同意”？這種公共決策，如果想讓所有村民一致同意，幾乎是不可能的事情，原來一些擔心者、猶豫者、想隨大流者，現(xiàn)在被鼓動起來，有了不同意的“底氣”和“依據(jù)”?；鶎诱捌涔賳T沒有了底氣和繼續(xù)做宣傳引導工作的積極性和依據(jù)，很被動。還在籌劃中的還好辦，不做就不做了，已經(jīng)開工的怎么辦？變得兩難：繼續(xù)做，基層政府及其干部遇到更大困難，農(nóng)民可以提出更多的意見和要求，有了“尚方寶劍”似的；不繼續(xù)做，損失巨大，沒有一個受益方，都是受損方，可能陷入低效的“納什均衡”。即使沒有開工的，不再計劃開工，最后長遠受損失的還是農(nóng)民。

建議：

第一，如前面所說，各級政府都要把農(nóng)房改造和撤村并居置于城市化工業(yè)化的背景下分析和處理，包括過程中存在的問題，完善工作程序和具體操作方案，尤其是已經(jīng)開工的，最好不要停下來，要善始善終，否則農(nóng)民真的受損，政府也受損。

第二，各級政府、尤其是這一次處于風口浪尖的山東省各級政府，客觀對待媒體輿論，要尊重和認真分析媒體言論，但是不能受其左右。認真調(diào)查實際情況，實事求是地評估既有工作和將要進行的工作，保護基層干部的工作積極性。山東省在外界形象一直很好，也比較好面子和很在意維護形象。其實到了現(xiàn)代媒體時代，不管什么事、不管好壞、即使再好，總是說什么的都有。真的可以不必太在意媒體言論及其對形象的影響，實事求是、保持定力，該干什么還干什么、該怎么干還怎么干、有什么問題解決什么問題。

第三，充分認識到，這一階段的、在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的農(nóng)房改造和撤村并居，尤其是農(nóng)房改造，與“新農(nóng)村建設”背景下的農(nóng)房改造比較，地方政府財力、農(nóng)房的現(xiàn)實起點和改造的成本、群眾基礎等，都不一樣，會有更多困難。原來財政有錢或引資比較容易，是做“有米之炊”，所以多數(shù)是先建后拆，農(nóng)民沒有短時借住租住麻煩，從而意見少，而現(xiàn)在一定意義上是要做“無米之炊”。原來農(nóng)村還有比較多的年輕人，他們積極向往搬遷、還可以動員家里老人，現(xiàn)在年輕人很少了，絕大部分是老人在農(nóng)村，他們感覺（其實很一般）住著經(jīng)過一定改造、覺得寬敞舒服，他們更害怕變動。

第四，與第三相聯(lián)系，也回到城市化工業(yè)化的大背景，有必要更加科學、理性地認識鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的農(nóng)村工作，包括農(nóng)房改造。既然隨著城市化工業(yè)化加速和提質(zhì)，村莊凋敝、農(nóng)房空置、農(nóng)民大量入城、剩下多是老人，我們的鄉(xiāng)村振興也就沒有必要在現(xiàn)階段、在農(nóng)房改造方面多費人力物力財力，與其如此，不如加速城市化和工業(yè)化，增加城市容量和吸引力，留在農(nóng)村的人口越來越少，老人們不搬就不搬，不需要太多時間，不需要政府動員和花錢，村莊自然就空了，復墾或作為建設用地也就沒有如此多的麻煩和如此高的成本。短期內(nèi)的建設用地，再想想別的辦法，提高原來一些園區(qū)的利用率、置換等等，都有一定空間。山東省各地也要科學理解習總書記關于“打造鄉(xiāng)村振興的齊魯樣板”的講話，多跳出鄉(xiāng)村思考和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?，F(xiàn)在費錢費力實行農(nóng)房改造，過幾年以后，新蓋的房子也可能沒多少人住，還得人走樓空。所以，鄉(xiāng)村振興關鍵是人的振興，關鍵是振興年輕人，年輕人絕大多數(shù)是要進城的，留在農(nóng)村也振興不了。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興主要是農(nóng)業(yè)振興，出路在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，想把年輕人大規(guī)模留在農(nóng)村是不現(xiàn)實的，實現(xiàn)不了振興農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的目的。

（作者系教育部特聘教授、山東大學講席教授、山東大學經(jīng)濟研究院院長）